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行政执法监督是两法衔接机制构建的重点

时间:2017-07-03  作者:金明源
        在我国,学术界与实务界对两法衔接问题的探究是一个长期且不断深化的过程。在这一过程中,两法衔接机制的内容不断拓展,参与主体也不断增多。但是,行政执法监督始终是两法衔接机制构建的重要内容与主要目的。
(一)从两法衔接不畅的成因来看,行政执法监督是其主要解决之道。
        在我国,学界通常认为,两法衔接问题的首次提出是在2000年10月国务院开展的打假联合行动中。在该联合行动中,两法衔接主要是指相关执法部门的信息共享、协调、配合,形成打击违法犯罪之合力,进而达到规范市场经济秩序之目的,并未提到“行政执法与刑事司法”之间的脱节及其成因。2001年4月,国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》首次使用了“行政执法与刑事执法的衔接”一词。该《决定》在第十三条“坚决纠正执法不严、违法不究的现象”中,提出要加强“行政执法与刑事执法的衔接”,并将“两法衔接”作为“纠正执法不严、违法不究的现象”的一个重要措施。同时,该《决定》第十三条还提出:“依法行政、有法必依、严格执法是政府的重要职责,对扰乱市场经济秩序行为不予制止是政府的失职。”[《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,《中华人民共和国国务院公报》第18期。]因此,我们认为《决定》提出两法衔接的主要目的就是对行政执法进行监督,进而实现依法行政。
        2003年4月,全国整顿和规范市场经济秩序工作会议将行政执法机关“有案不移”、“以罚代刑”等视为两法衔接不通畅的主要原因。2003年9月26日,最高人民检察院副检察长孙谦将两法衔接不畅的重要原因归结为:“有些行政执法机关因受部门利益的驱使,把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪的案件没有移送或者以行政处罚代替刑事处罚,搞以罚代刑。”[ 2003年9月26日,孙谦在建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制成都会议上的讲话。]此后,对行政执法进行监督,促使行政机关依法移送涉嫌犯罪案件,杜绝“以罚代刑”现象成为了两法衔接机制构建的重点工作。同时,行政执法部门的“移案率”就成了检察机关衡量两法衔接工作优劣的重要标准。2014年安徽省检察院检察长薛江武在全国人大会议上,呼吁重视两法衔接立法时,提到 “安徽省行政执法机关 2013 年共立案查处行政违法案件26174件,但移送司法机关处理的仅115 件,虽经检察机关监督又移送了485件,但进入司法程序的案件数量与行政违法案件数量相比仍然差距较大,大量行政违法案件游离于司法程序之外,难以有效监督。”[《安徽省检察院检察长薛江武代表呼吁完善行政执法与刑事司法衔接机制》,《法制日报》2014年3月13日,第008版。]可见,行政执法机关的“移送率”仍是衡量两法衔接成效的关键因素。
        另外,“移送案件”的立案率较低也是两法衔接不畅的重要成因。该问题的产生除了公安机关不依法立案之外,更主要的是:“行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件质量不高、移送的案件未达到刑事立案标准、失去证据收集条件或认识分歧等原因”。[刘福谦:《行政执法与刑事司法衔接工作的几个问题》,《国家检察官学院学报》2012年第2期。]由此可见,从法律实践上来看,行政机关不依法移送涉嫌犯罪、“以罚代刑”、“移案质量不高”等是两法衔接不畅的主要成因,因此对行政执法进行监督、推动其依法行政自然便成了两法衔接机制构建的重点。
行政执法机关
(二)从相关法律文件来看,行政执法监督是两法衔接的重要内容
        从我国两法衔接相关法律文件的内容来看,“行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件”的规范是其重点。2001年4月,国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》仅仅规定了“行政执法部门向公安机关及相关部门移送工作中发现的犯罪线索”这一情况。2001年7月,国务院通过的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,虽未使用“行政执法与刑事司(执)法”一词,但却被视为规范我国两法衔接的最重要法律文件之一。该《规定》明确提出了对“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件”进行监督。其所说的“监督”主要有三种形式:一是督促行政执法部门及时、高效的移送给公安机关,二是监督公安机关应依法、及时对移送案件进行处理,三是敦促公安机关将工作中发现的不需要追究刑事责任的案件,及时移交给行政机关。其中,第一种形式即是对行政执法的监督。由于第二种形式(检察机关对公安机关的“立案监督”)已有相对成熟的法律规定,第三种形式则在法律实践中因危害不大、较少发生等原因被忽视,故第一种形式(对行政执法的监督)便成为了两法衔接机制构建的重点。
        实际上,此后的关于两法衔接的法律文件也多是以加强行政执法监督为主要内容。关于这一点,我们可从检察机关在两法衔接机制构建中的“重大作用”管窥一二。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条赋予了检察机关对于涉嫌犯罪案件移送的监督权,但对于该权力的具体实施并没有进行规定。为了配合该《规定》的实施,最高人民检察院单独或联合其他部门,在2001年9月、2004年3月以及2006年1月发布了三部关于两法衔接的重要法律文件。[这三部文件分别为:2001年9月,最高人民检察院发布《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》;2004年3月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导办公室、公安部联合发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》;2006年1月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导办公室、公安部、监察部联合发布《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。]三部法律文件都将行政执法监督作为两法衔接机制构建的重要内容和实现手段。首先,它们对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的时效、内容、救济、法律责任等进行了细化,从而增加了检察机关、监察部门等对行政执法的监督力度,提升了行政执法监督的可操作性。其次,它们增加了“行政执法机关移送检察机关的涉嫌犯罪案件”这一情况,试图通过强调行政执法机关及时移送职务犯罪线索的法律责任,加强对行政执法的监督,以达到顺畅两法衔接之目的。最后,它们提出的“信息共享”、“情况通报”、“联席会议”等具体工作机制,也多是以加强行政执法监督为主要导向。
(三)从两法衔接具体工作机制来看,行政执法监督是其核心内容。
        在法律实践中,检察机关、行政执法部门、公安机关、监察部门等相关部门主要从程序方面进行两法衔接机制的构建。为了通畅两法衔接,相关部门建立起了诸如“联席会议”、“信息共享”、“案情通报”等工作机制。虽然,随着人们对两法衔接机制认识的不断深入,各种工作机制的内容不断丰富,但从总体上来说,其仍是以加强行政执法监督为主要目的。关于这一点,2006年3月23日,元明在高级检察官资格培训班上就曾指出:“工作机制的内容有很多,对检察机关而言,核心内容是对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督,围绕这一点进行制度设计和程序安排。”[元明:《行政执法与刑事执法相衔接工作机制总结》,《国家检察官学院学报》2006年第2期。]由于检察机关是我国两法衔接机制构建中的主导者或推动者,因此整个两法衔接机制的构建基本上也是以行政执法监督为核心构建的。
        目前,我国两法衔接的工作机制主要有联席会议、情况通报、信息共享平台等。以上具体工作机制的创建主要是为了解决“案件信息不通畅”的问题,一是使检察机关能够掌握“案件信息”,以加强对“案件移送”的监督,二是使公安机关、行政执法部门及时掌握“案件信息”,能够共享信息、相互协助,提升打击违法犯罪之效率。这两项目的达成都要以行政机关的合法、合理行政为前提。基于此,这几种工作机制构建的重要功用就是规范与监督行政执法。


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