首页|联系我们|

关注金明源

订阅号:
jmyxxjx

主页 > 新闻聚焦 > 两法衔接建设依据 >

新闻聚焦

建立两法衔接工作机制座谈会

时间:2017-06-23  作者:金明源

在建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会上的讲话

 
两法衔接讲话
最高人民检察院副检察长  孙谦(2003年9月26日)
同志们:
        这次座谈会研究建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制问题,很重要,也很必要,对于强化检察机关法律监督,推动行政执法机关依法向司法机关移送涉嫌犯罪案件,具有重要的现实意义。两天来,大家围绕这一主题,进行了讨论,有十几位同志作了专题发言,交流了工作情况和经验做法,同时也分析了存在的问题,提出了许多好的意见和建议。会议还讨论修改了高检院《关于检察机关与行政执法机关加强工作联系的意见》(稿)。会议时间虽短,但开得很成功,特别是增进了检察机关与行政执法机关相互之间的了解,为今后更密切的合作奠定了坚实的基础。我相信,以这次会议为契机,检察机关与行政执法机关一定能够共同携手,加大对经济犯罪的打击力度,推动整顿和规范市场经济秩序工作的深入进行,为营造良好的经济和社会发展环境作出新的贡献。下面,我讲几点意见。

一、建立行政执法与刑事执法相衔接的工作机制,对于改善法制环境和执法状况具有重要意义

        2001年4月,党中央、国务院决定在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序工作以来,各地区、各部门积极行动,协调配合,从直接关系人民群众切身利益、群众反映强烈、社会危害严重的问题人手,集中力量打击制售假冒伪劣商品,打击传销,整顿文化市场、建筑市场、集贸市场和加油站,整顿税收秩序,开展旅游市场打假打非,以及整顿财经秩序、安全生产、矿产资源秩序等,取得了显著成果。
        但随着整顿和规范市场经济秩序工作的深入开展,也暴露出执法、司法工作中的不少问题,主要是在执法领域执法不严、有罪不纠的问题还比较突出,对经济犯罪的打击力度不够。具体表现为“四多四少”:即对破坏市场经济秩序的犯罪案件,实际发生多、查处少,行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少,查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少,判缓刑多、判实刑少。从近年办案情况看,尽管经济违法犯罪案件发案数逐年增长,行政执法机关查办的案件也在增加,但进入刑事诉讼程序的很少。今年4月,国务院副总理吴仪在全国整顿和规范市场经济秩序工作会议上指出,据有关部门初步统计,两年来全国工商行政管理系统共查处各类经济违法违章案件360多万件,案值500多亿元,移送司法机关1000余件;质检系统立案查处25万件,移送司法机关655件;公安机关破获各类经济犯罪案件127万多件,抓获犯罪嫌疑人117万多人,提请检察机关批捕37万件59万人。这些数字说明,近两年行政执法部门查处经济违法犯罪案件的力度加大了,成果显著;但移送司法机关追究刑事责任的案件较少,大量的经济犯罪案件,没有进入司法程序,一些犯罪分子没有受到刑事追究。社会各界尤其是外商企业对此反响强烈。这些问题的存在,助长了违法犯罪分子的嚣张气焰,影响了整顿和规范市场经济秩序工作的效果,损害了社会主义法制原则。
        从调查情况看,产生这些问题的一个重要原因,就是行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善,行政执法机关与司法机关没有形成打击经济犯罪的合力。有些行政执法机关因受部门利益的驱使,把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪的案件没有移送或者以行政处罚代替刑事处罚,搞以罚代刑。检察机关作为法律监督机关,对行政执法机关查处、移送涉嫌犯罪案件的情况不了解,知情渠道不畅,也难以开展有效的立案监督。
       为解决行政执法与刑事执法脱节的问题,2001年4月国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》要求:“加强行政执法与刑事执法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理。”2001年7月国务院公布实施的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,确立了行政执法与刑事执法相衔接工作机制的基本框架。一是明确了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责和程序;二是明确了公安机关受理移送案件的职责和程序;三是明确_r行政执法机关不服不立案决定的复议权和立案监督建议权;四是明确了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院依法实施的监督;五是明确了行政执法机关该移送不移送、公安机关该受理不受理、该立案不立案应负的法律责任。同年9月,高检院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。这几个规定明确了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任,为检察机关加强与行政执法机关的联系,建立协作工作机制,推动行政执机关移送涉嫌犯罪案件提供了明确的法律依据。
        各级检察机关要按照这些规定的精神,加强与行政执法机关的工作联系,建立健全协调和配合工作机制,依法运用立案监督、检察建议、查办职务犯罪等手段,推动行政执法机关及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件。
         建立和完善行政执法与刑事执法相衔接的工作机制,是一个新的课题。据了解,目前一些地方在这方面开展了积极探索,不少地方检察机关同有关行政执法机关会签了文件,初步建立了工作联系和协调配合机制。在建立这项工作机制过程中,我们必须立足检察职能,开拓创新,稳步推进。当前要重点做好以下六个方面的工作:
        1、建立情况通报制度,实现信息共享。各级检察机关应积极与当地  行政执法机关协商,建立情况通报制度,行政执法机关定期向检察机关通  报查处、移送经济违法犯罪案件的情况,检察机关定期向行政执法机关通  报立案监督、批捕、起诉经济犯罪案件的情况。
        2、建立联席会议制度。检察机关与行政执法机关定期或者不定期召  开多种层次的联席会议,研究解决执法中遇到的困难与问题,及时沟通,统一认识。
        3、对行政执法机关建议检察机关立案监督的案件,要依法监督,并及时回复办理情况;对行政执法机关征询意见的案件,要认真研究,及时答复。
        4、检察机关对行政执法机关已经移交公安机关的重大案件要适时  介入,加大监督力度,督促公安机关在法定期限内立案和侦查终结。
        5、在案件查询、检验、鉴定等方面,检察机关要与行政执法机关密切配合、相互协作,认真履行有关职责,促进查处工作的顺利进行;对固定、保全证据的活动及时提出检察意见。
        6、发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、徇私枉法、徇私舞弊不移交刑事案件、徇私舞弊不正确履行职责等职务犯罪的,检察机关要及时立案查处,依法追究。
         此外,最高人民检察院将同有关中央行政执法机关协商,制定行政执法机关查处案件检察备案制度,即:行政执法机关查处的经济违法犯罪案件,根据法律和司法解释的规定,凡达到刑事追诉标准、涉嫌构成犯罪的,必须在规定时间内向检察机关备案,以便检察机关及时有效地履行监督职能。
         在与各行政执法机关联系的工作中,各级检察机关侦查监督部门要主动走出去,向行政执法机关宣传介绍检察机关的职能,争取支持和配合。要充分尊重行政执法机关和公安机关的意见,严格在法律规定的框架内实施监督,决不能包办代替,更不能对正常的行政执法活动进行不当的干涉。

二、进一步强化立案监督和侦查活动监督工作
        法律监督职能是检察机关的立身之本。贾春旺检察长到任后,带领高检院党组全面分析了检察工作的现状以及面临的形势和任务,在深入调查研究的基础上,提出了今后一个时期检察工作的总体要求,就是围绕强化法律监督职责,加大工作力度,提高执法水平和办案质量。各级检察机关侦查监督部门要把这个总体要求贯穿到各项工作中,始终把强化法律监督作为我们工作的出发点,认真履行职责,找准工作的薄弱环节,找准监督的重点,解决人民群众反映强烈的突出问题。就立案监督和侦查活动监督工作而言,当前要着重抓好以下几个方面的工作:
(一)继续抓好经济犯罪立案监督专项行动
         去年,高检院结合“严打”整治斗争,在全国部署开展了“打黑除恶”立案监督专项行动,取得了明显效果。今年4月,高检院根据新的形势,部署了经济犯罪立案监督专项行动,依法监督纠正对严重破坏市场经济秩序的犯罪以罚代刑、打击不力等问题。从目前掌握的情况看,各地对这项工作高度重视,专项行动取得了阶段性成果。但在一些地方仍然存在线索渠道不畅、监督重点不突出、重大典型案件不多、发展不平衡等问题。从现在到年底只有3个月的时间了,这项工作还要乘势发展,扎实推进,争取新成效。
         一是要以拓宽案源渠道为突破口,切实解决案源不足的问题。解决经济犯罪的案源问题,关键是加强与行政执法机关的联系。与行政执法机关的联系不能仅停留在文件的一般要求上,必须落实到工作当中,及时掌握行政执法机关查处、移送案件的情况以及公安机关立案的情况。
         二是要突出重点,抓住重大典型案件进行监督,一督到底。重点是危害严重、群众反映强烈或者执法人员徇私舞弊搞以罚代刑的重大经济犯罪案件。结合整顿和规范市场经济秩序的重点,当前要把制售假冒伪劣商品,走私贩私、制贩假币犯罪,金融、财税、建筑、流通领域以及文化市场和传销活动中的犯罪作为监督的重点,特别是对制售假冒伪劣食品、药品、农资等关系到群众健康与安全的商品的经济犯罪案件,要作为重中之重。对这些重点案件,要督促公安机关及时立案,并适时介入侦查,依法从快批捕,依法严惩严重经济犯罪分子。
(二)加强对不应立案而立案的监督,坚决纠正非法插手经济纠纷的问题
         近年来,各级检察机关加大对公安机关有案不立、以罚代刑、降格处理的案件的监督力度,取得了显著的效果。从1997年至今,共监督公安机关立案8万余件。但对公安机关不应立案而立案案件的监督力度,尤其是对非法插手经济纠纷现象的监督力度不大,与党和人民群众的要求还有较大距离。今年以来,检察机关共受理投诉、举报公安机关不应当立案而立案的案件1423件,依法提出纠正意见1430件,公安机关已纠正1391件。从目前情况看,不应立案而立案的情况大致有三种:一是犯罪情节或危害后果达不到立案标准而公安机关予以立案;二是违反管辖规定立案;三是越权插手经济纠纷。不应立案而立案的原因,有少数属于侦查人员素质不高造成,但更多的是出于利益驱动而非法插手经济纠纷的问题,有的是办“人情案”、“关系案”。这种作法也是司法不公、司法腐败的重要表现,不仅侵犯公民的人身权利,破坏了正常的经济秩序,而且严重损害了党和政府的形象,助长了地方保护主义,干扰了正常的执法秩序。
        去年5月高检院专门下发了《关于对合同诈骗、侵犯知识产权等经济犯罪案件依法正确适用逮捕措施的通知》,进一步强调运用刑事立案监督手段纠正插手经济纠纷、不当立案的现象。目前,各地均已开展了对不应立案而立案的监督,但发展很不平衡。这方面存在的问题主要是监督手段软,程序不规范,效力保障差。有的案件因受地方保护主义影响,监督纠正阻力较大。有些地方政府命令公安机关追款讨债。针对这种情况,各地在工作中应明确以下几点:
         1、要把纠正不应立案而立案作为法律监督工作的一个新的突破口,切实抓出成效。必须强调,对公安机关不应立案而立案案件的监督也属于人民检察院立案监督的范围。《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定:“对公安机关不应当立案而立案侦查的,人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”加强这项工作是解决人民群众反映强烈的司法不公、执法不严这一突出问题的有力措施之一。“应当立案侦查而不立案侦查”反映出的是有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题,“不应当立案侦查而立案侦查”反映出的是滥用司法权、忽视人权、插手经济纠纷、以刑事手段查处一般违法行为等问题。尽管对这两种违法情形的监督手段、方法、侧重点有所不同,但监督的要求、宗旨、意义是一致的,都是保证公正执法,维护公平与正义。各级检察机关侦查监督部门要积极探索,勇于实践,力争在这项工作上取得实效。
        2、要明确监督范围。不当立案的案件都是公安机关已立案案件,这类案件都有据可查。对于公安机关提请批捕或者移送起诉的案件,经审查认为属于不应当立案而立案的,可以通过不批捕或者不起诉来解决。对那些立案后既不提请批捕也不移送起诉的案件,检察机关接到投诉、举报的,应认真审查,发现立案不当的,应适用纠正违法的程序。
        3、要强化跟踪监督,务求实效。要加强对案件的跟踪督办,防止公安机关对《纠正违法通知书》不闻不问、不及时纠正。不能仅建议公安机关撤案后了事,要逐案跟踪其是否撤案、撤案后能否及时释放在押犯罪嫌疑人。要防止就案办案,对于发现的公安机关内部监督制约环节上的漏洞,及时建议公安机关健全有关规章制度,扩大监督效果。同时还应当注意发现不应立案而立案的背后是否有枉法追诉的问题。
        4、加强与公安机关的沟通,依法纠错,以理服人。监督公安机关撤案,有终结刑事诉讼程序的效力,要坚持慎重的原则,既加大这方面的工作力度,又注意做到监督的合法性、准确性,做到认定事实清楚、证据确实充分、法律适用准确,确保公安机关心悦诚服地接受监督,自行纠错。  必须强调,检察机关绝不能出于利益驱动或受地方保护主义影响而非法插手经济纠纷,特别是不能运用逮捕等强制措施为他人追款讨债。
(三)加强对侦查活动的监督
         目前,侦查活动监督工作还比较薄弱。一些地方公安机关滥用和随意改变强制措施、暴力取证等问题还比较突出,在个别地方,甚至发生了因刑讯逼供造成张冠李戴、错判死刑的案件。各级检察机关侦查监督部门要进一步增强程序监督意识,加强对严重违反程序法,严重侵犯人权问题的监督。
        1、要坚决纠正滥用和随意改变强制措施的行为。对于公安机关延长犯罪嫌疑人拘留期限而不符合法律规定的,不执行、不及时执行批捕或不批捕决定的,都要坚决依法纠正。对于取保候审、监视居住期限届满仍不予解除的,要依法纠正,并监督侦查机关退还保证金。公安机关释放被逮捕的人或变更强制措施,经审查不同意释放或变更强制措施的,应当及时纠正。
         2、要严格延长侦查羁押期限的审批制度。要坚持实体审查和程序审查的统一,认真执行刑事诉讼法关于延长侦查羁押期限的规定,严格审查,仔细把关,不能把批准延长侦查羁押期限变成“办手续”的工作。凡不符合延长条件的,应作出不批准的决定。对提请时发现已对犯罪嫌疑人超期羁押的,要依法发出纠正违法通知书。
         3、要加大排除非法证据的力度。在审查案件过程中,发现属于以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人供述等言词证据,要坚决依法予以排除。犯罪嫌疑人提出受到刑讯逼供的,要及时提讯,听取其反映,同时要找侦查人员核实情况。经审查,认为确实存在刑讯逼供嫌疑,涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。对非法证据予以排除后,还要依照刑事诉讼法的规定,向有关侦查机关发出《纠正违法通知书》,并告知未采纳该项证据,要求其继续侦查。对检察机关侦查部门非法取证的问题,也要及时纠正。

三、加强对职务犯罪侦查工作的内部制约,确保办案质量

        贾春旺检察长最近明确指示,今后对贪污贿赂渎职侦查工作质量的评价,要检查侦查监督、公诉部门是不是真正发挥了内部制约作用。应明确,侦查监督和公诉部门在保证检察机关自行侦查职务犯罪案件质量方面负有重要责任。贾检察长的指示非常重要,我们必须认真贯彻。加强对检察机关职务犯罪侦查工作的内部制约,是检察机关加强自我约束的需要,是保障依法正确行使侦查权的需要,也是当前深入开展反腐败斗争的客观需要:多年来,为了解决职务犯罪侦查工作存在的突出问题,高检院采取了不少措施,制定实施了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》,强化了对侦查工作的内部制约。但在实际执行过程中,一些地方还存在制约流于形式的问题,有的采取内部通融,简化程序,或由检察长、检察委员会“包办代替”;有的侦查部门接受监督制约的意识不强。有的地方侦查监督部门不敢制约,存在对公安机关监督“一手硬”,对检察机关侦查活动制约“一手软”的现象。这个问题一定要引起侦查监督部门的高度重视,必须改变这种状况。
        各级检察机关侦查监督部门要认真落实高检院关于加强内部制约的规定,克服畏难情绪,大力加强在立案、逮捕、延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限环节对检察机关职务犯罪侦查工作的制约,保证办案质量,保障严格执法、公正执法。一是对检察机关侦查部门移送审查决定逮捕、延长侦查羁押期限和重新计算侦查羁押期限的案件,要按照法定程序进行阅卷,严格审查,发现不符合逮捕、延长侦查羁押期限或者重新计算侦查羁押期限条件的,要敢于提出和坚持不予逮捕、不予延长羁押期限或不予重新计算羁押期限的意见。二是发现侦查部门应当报请立案侦查而不报请立案侦查的案件,要及时建议侦查部门报请立案侦查。三是发现侦查部门以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法手段收集犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的,不能作为认定犯罪的证据。对侦查活动中刑讯逼供、徇私舞弊、非法取证、任意改变强制措施和其他违反刑事诉讼法的行为,依法提出纠正意见。
        同时,在实现制约的具体方式、手段上要注意把握四点:一是在审查逮捕中发现犯罪嫌疑人、证人推翻原口供、证言或者其他证据发生重大变化,足以影响案件主要事实认定及定罪量刑的,应当及时通报侦查部门。必要时,可以与侦查部门共同查明证据发生变化的原因。二是经审查不符合逮捕、延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限条件的,或者在认定事实、采信证据、适用法律等方面与侦查部门存在重大分歧的,应当主动与侦查部门交换意见,并及时报请检察长决定。三是加强介入侦查工作,侦查监督部门派员介入侦查后,应对案件证据进行审查,并就证据收集、固定以及法律适用等问题提出意见供侦查部门参考。四是与侦查部门建立联席会议制度,研究解决工作中的问题。

四、深入开展教育活动,切实解决侦查监督队伍建设和业务工作相关联的突出问题

        高检院部署开展的“强化法律监督,维护公平正义”教育活动,目前正处于关键的查摆阶段8月下旬,高检院在黑龙江省牡丹江市召开了“强化法律监督,维护公平正义”教育活动查摆问题阶段现场会,贾春旺检察长到会作了重要讲话,对搞好查摆工作提出了明确要求。各级检察机关侦查监督部门要认真落实贾春旺检察长的讲话精神,从人民群众最不满意的地方查起,集中查摆和切实解决侦查监督队伍建设和业务工作相关联的突出问题。
(一)把学习贯彻“三个代表”重要思想贯穿教育活动的始终
         要深刻领会“三个代表”重要思想的基本精神,以“三个代表”重要思想为指导来查找问题,认真整改,把“三个代表”重要思想作为检验教育活动成效的根本标准:要紧密结合侦查监督工作实际和干警思想实际,找准切入点和结合点,正确认识侦查监督工作的地位、作用和任务,进一步统一执法思想,更新执法观念,在解决侦查监督工作中存在的突出问题上取得新的成效,在侦查监督改革上迈出新的步伐。
(二)着力解决与侦查监督队伍建设和业务工作相关联的突出问题
        贾春旺检察长多次强调:要切实找准和解决队伍建设和业务工作相互关联的突出问题。针对容易发生执法不公问题的环节和岗位,认真进行检查,着力进行整治。当前,侦查监督队伍和业务工作相关联的突出问题,一是执法不公正的问题。个别侦查监督干部徇私枉法,滥用逮捕权尤其是滥用不捕权。据统计,2001年至今查处违法违纪的侦查监督干部61人。其中2001年查处35人,占全国违法违纪检察干警的76%;2002年为14人,占43%;今年上半年查处12人,占59%。这违法违纪行为多数发生在履行职责中,尤其是审查逮捕工作中。二是监督不到位的问题。一些地方审查逮捕仍停留在“办手续”的认识上,缺乏监督的勇气,对公安机关违法插手经济纠纷、不该立案而立案,随意变更强制措施,非法取证等缺乏监督的勇气,怕得罪人,不敢监督,不愿监督,不会监督。三是执法观念陈旧。重办案轻监督、重实体轻程序、重打击轻保护等观念在一些侦查监督干部头脑中还不同程度地存在。
        各级检察机关侦查监督部门在查摆问题过程中,要紧紧围绕“强化法律监督,维护公平正义”这一主题,对照加大工作力度、提高执法水平和办案质量、提高队伍素质查找问题,针对履行侦查监督职责中的薄弱环节找准问题。要紧密结合本部门的实际,切实解决一、两个突出的问题。要坚持边学习、边查摆、边整改,深刻剖析产生问题的原因,在更新执法理念、完善工作机制上下功夫。把重程序、重证据、重人权和公正、文明、严格执法的现代执法理念切实转化为干部的自觉行动。针对查摆出来的问题和原因,抓紧研究制定和完善治本的长效机制,建立完善办案流程管理、案件质量管理和内外监督制约机制。上级检察院侦查监督部门要切实发挥指导作用,按照高检院的要求,加强定点联系、对口指导,随时关注并积极参与下级院侦查监督部门的查摆工作,有针对性地加强指导。

相关阅读:
行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》
国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》
关于
加强行政执法和刑事司法相衔接工作的规定
<